政府廣告充斥  弱化媒體自主

（台北訊）財團法人新聞公害防治基金會（新防會）昨天發表六月觀察報告，指出政府廣告充斥媒體，四月、五月主要報紙幾乎是天天出現，六月全版或半版更高達110則以上（參見附表一），政府顯已成了報紙的「最重要客戶」，不但可能弱化新聞自主性，產生怠惰作用，也使若干報紙走向「官報化」，漸失「第四權」的功能，值得社會關注。

六月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告及中國招商新聞做置入計算），依序為：中國時報28則（含置入15則、中國5則、更正4則）、聯合報6則（中國4則）、蘋果日報5則（更正4則）、聯合晚報1則、自由時報則無。合計40則，刊「更正」者8則。六月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：中國時報10則（含自殺10則）、聯合報10則（含自殺10則）、蘋果日報9則（含自殺6則）、自由時報8則（含自殺8則）；合計37則（含自殺34則）。

新防會觀察報告，是以自由時報、蘋果日報、聯合報、中國時報及聯合晚報等五家主要報紙，比較其新聞處理，大致以有無檢具消息來源、是否落實新聞查證、實質平衡報導與否、新聞編寫是否公正客觀真實，及有無善盡媒介責任，包括新聞倫理道德規範在內為觀察標尺。

新防會說，今年初立法院通過「預算法增訂第六十二條之一條文」規定後，主要報紙刊登的政府廣告，因「化暗為明」，反大量充斥，有如官方「文宣」，耗費納稅人的公帑難以計數（AC Nielsen公司在2009年底公布的廣告量排名表顯示，前50大政府單位的廣告總量，已超過12.44億元）。加以近月來塑化劑風暴，廠商紛刊廣告自清，和政府廣告量大增，竟猶嫌不足，還將若干政府廣告未依規定，採用新聞編寫「置入」者，加上中國廣告亦多摻以業務性質的「工商新聞」置入（參見六月「烏龍新聞實錄」），導致魚目混珠，已使報紙版面更為混亂，且偏離新聞專業倫理，傷害媒體公信。再者，三月至六月部分報紙仍多未能照法規「註明政府單位」委刊，且「自創」：「專輯」、「廣編」、「特輯」、「企劃製作」居多，徒混淆視聽（參見三、四、五、六月的「烏龍新聞實錄」），既未依法行事，也不利區隔政府廣告及新聞資訊。

從六月在主要報紙刊登的政府廣告（金額達數百萬元以上），不難看出，其內容不是流於口號、文宣，便是多此一舉（屬於新聞專業應深入採訪或作深度、調查之類的報導），或發新聞稿便可解決。顯然，媒體的怠惰，或為一種媒體公關、政媒非典型的關係逐漸出現，值得省思檢討改進。例如：光是「中華民國精彩一百」，就出現各種不知所云的廣告，像「經濟部能源局宣導月 穿輕衫 涼一下 冷氣調高1度C 夏季省電10億度」、「建國百年 中油65」週年慶促銷活動開跑」、「中華民國精彩一百 職訓精彩 就業滿百」、「運動產業新契機 優質生活新紀元」、「客語100年度能力認證」、「自100年7月1日起，首次申請普通護照民眾須親自至外交部領事事務局或外交部中部、南部、東部辦事處辦理，倘不便親自前往，則須先至戶所辦理人別確認後，始得委託代理人續向外交部代為申請護照。戶所不代送（領）護照申請案件」等等，就屬於前者。

又如：「防堵塑化劑污染 政府積極作為請安心」、「五少五多 遠離塑化劑」、「維護食品安全籲請全民注意事項」、「健康食品認標章 食在安心保健康」、「重建MIT食品優良形象」、「青春奔放好時光暑假活動 請注意自身安全 勿涉足不良場所 教育部關心你」、「工研院智慧手機全相容 災難救援好幫手」、「維護社會安全是我們終身的承諾」、「台北景象 台北影像 2011台北電影節」等等，更是媒體編採應為之事，何須做廣告？

在媒體如此照單全受政府廣告下，亦應從廣告中找出新聞，才是正辦！在各主要報紙分於6月29、30日刊登半版陸委會的大廣告「兩岸直航及ECFA簽署 開拓農產品出口新契機」、「ECFA 創造就業，提高薪資」之時，自由時報於30日A3版（焦點）上半版報導「台灣失業 薪資停滯等問題」，並專訪談掌握經濟自主權等。便是善盡媒體監督的職責，而非一味歌功頌德。

在中國廣告方面，中國前來台灣招商文宣或招攬旅遊的違法廣告十分氾濫，從去年七月至今年六月，累計高達150則（據新防會登錄，今年元月至六月部分報紙的「中國廣告」，合計為31則【一月1則、二月3則、三月5則、四月6則、五月9則、六月7則】，加上去年六月底「兩岸經濟合作架構協議【ECFA】簽訂後的中國廣告119則，累計共150則。）

新防會說，政府部門對中國廣告的執法不嚴，連立委和監委皆有諸多質詢和提案糾正，但卻依然故我；現除常見的渲染性報導外，業已產生若干負面效應，值得正視。以今年三、四、五、六月為例，不難看出中國招商、旅遊廣告頻繁的旋律節奏，是以「省對省」的模式，將台灣視為「一省」，作無形的「矮化」，還有連續的「省級地方」新聞報導配合。（參見三、四、五、六月的「烏龍新聞實錄」）
去年十月間，國安局長蔡得勝在立法院祕密會議中，即表示「大陸團採購雖有商業目的，但也有統戰成分」，區分為「首要目標和次要目標」的內涵。其實中國廣告（幾乎全是中國地方政府委託的「工商新聞」廣告模式），與政府的置入行銷，並無二致。最受人議論的是，容易影響台灣媒體的獨立自主性，更無從得知新聞背後的政商利益，使「知的權利」明顯受到蒙蔽和戕害，完全有違新聞真實及自由透明化的基本法則。倘無適切法令規範管理，未來台灣媒體勢將看中國「大客戶」臉色，自然容易受其左右。而利之所趨，部分媒體根本無視法令，寧冒違法風險，依然我行我素。

美國「自由之家」在2010年的報告中，就曾指出，有中國台商購買媒體，根據買家的政治立場使媒體轉向支持兩岸政府，影響編輯政策的獨立性，促使編輯走向受老闆、廣告主的政治和商業利益左右，均使新聞自由受到質疑，連累台灣在國際上的觀感。今年5月27日名嘴趙少康更在報紙投書指陳，近年中國22個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別區、行政區等的省市領導幾乎都來過台灣，現在三天兩頭都會有個省長組個大團，大肆宣傳採購，統戰的意味太明顯，令人反感。 有鑑於此，立委邱議瑩已在6月中旬狀告監委，並主張對怠忽職守的陸委會官員，給予彈劾懲戒。
新防會建議，政府與國營單位在落實遵守現行的《預算法》，更應增訂相關的執行規範，使「廣告」與「新聞」作嚴格區分。另一方面，應由立法院、監察院和審計部等分別扮控制「政府廣告」預算、監督糾彈、究責的角色，不容有浪費或圖利政媒的行為，始克有濟。

例如中國時報過去從不承認置入的「台北市訪里鄰長 談地方事」，但在2011年2月27日首次在D7版刊登註明「全版廣告」，3月27日在D7版（註明「全版廣告」）上半版，6月5日D7版（全版廣告）；另卻於3月10日、6月12日、6月26日刊C1版（都會、運動）下半版（未註明）。依照「預算法增訂第六十二條之一條文」規定，皆須註明「台北市政府付費廣告」。

六月除塑化劑風暴延續追查檢討，積極建立食品衛生安全制度外，有三則新聞，亦頗受社會矚目。一是「共軍、國軍都是中國軍」風波，一為知名藝人謝霆鋒和張柏芝的離合「連續劇」，主要報紙每天不論劇情發展如何，影藝娛樂版都大登特登，比「補教人生」還要歹戲拖棚，甚至還上全國版，此已非狗仔跟拍、新聞自由的問題，而是濫用媒體資源，將閱聽大眾當白痴！

另一則是大法官在6月16日召開的狗仔跟拍釋憲言詞辯論，首度網路直播，結果7月29日出爐，大法官會議作出釋字第689號解釋，大法官解釋認為「並不違憲」！大法官討論，認為社維法立法目的，並非為了規範新聞，而且社維法的處罰已經立法，處罰前也有行政告知，因此，大法官認為，該裁罰並不違憲。司法院召開第七次憲法法庭後，這一個多月來，經大法官反覆討論，29日上午又召開定案前最後一次大法官會議。現在，大法官解釋，社維法開罰狗仔跟拍「不違憲」。司法院秘書長林錦芳說，大法官釋字第689號解釋宣示，人身自由應受保障。解釋文中強調，新聞自由應受充分保障，尤其報導攸關公眾利益，更不該加以限制。在判斷新聞報導是否侵犯名人隱私時，應以公共利益進行衡量，如果跟追是大眾關切的公益事件，就屬於社維法中所指的正當理由範圍。但跟追如果超過正常程度，則是過當，在比例原則下已屬侵害人身自由範圍。解釋文更明白指出，公眾人物的隱私權雖然比一般民眾來的小，但仍享有隱私權，如果跟拍行為讓當事人感到不滿加以拒絕，但狗仔仍以超過一般人所能忍受的程度繼續跟拍，就存在無正當理由的條件，警方可依法開罰且不違憲。

至於「中國軍」涉及高度政治敏感，有無落實查證要素，幾乎無人聞問，兩家報紙卻為此大打筆仗，聯合報首先於6月8日披露：「中共解放軍軍事科學院少將羅援五日晚間在一場兩岸退役將領的聯誼活動上，引述一名台灣退役高級將領的話說：「今後不要再分什麼國軍、共軍，我們都是中國軍隊。」 北京黃埔軍校同學會主辦人透露，說這句話的是國防大學前校長、退役空軍上將夏瀛洲。接著，中國時報11日報導說：「陸軍事科學院少將研究員羅援接受本報專訪表示，國軍、共軍都是中國軍隊的說法是其一貫觀點，前國防大學校長夏瀛洲根本就沒有說過，也沒有聽夏提起「不分國軍、解放軍，都是我軍」的說法，台灣內部為此鬧得沸沸揚揚，「其實沒有什麼可以吵的，這難道不是事實嗎？」。 羅援還原整起事件的真相時指出，聯合報向其求證時，只問及台灣高級退役將領是否有說過國軍、共軍都是中國軍隊？並沒有提及夏的名字，而他在解讀日前發表的「三太、三難」看法時，既沒向對方提及那句話, 更沒提及夏的名字，有相互來往的電子郵件為證，做為當事人之一，他認為自己有必要還夏一個清白。」、「前國防大學校長夏瀛洲這兩天陸續接受國內媒體訪問，強調他沒說過這種話，但對於各種壓力紛沓而來，他昨天頗有反擊意味的不滿反問，黨部與官員不也同樣頻頻前往中國？自己是山東人脾氣，他對政府的態度感到寒心」、「這次同樣隨團赴中的前聯勤總司令王文燮也聲援說，他從沒聽過同行將領有任何人講過「中國軍」等話，此事幕後有人刻意炒作」。

換言之，「中國軍」事件風暴，幾經轉折，竟變成「人人喊冤」，多少與新聞查證和報導未盡週延有關。當然，羅援、夏瀛洲的說法，或因政治壓力，前後有矛盾之處，但就新聞論新聞，事情發生之初，未能將中國新聞社6月6日（和新華社是中共官方兩大通訊社）的最先報導，及後來包括中評社、人民網紛紛轉載作補充說明，自然引發軒然大波。

國際知名的英國劍橋紐翰學院（Newnham College）院長歐妮爾教授（Onora O′ Neill）2002年應英國國家廣播公司（British Broadcasting Corporation，簡稱BBC）之邀擔任著名的「芮斯講座」（Reith Lecture）學者，發表許多膾炙人口的講演，就曾指出：「近年來的報紙，相對顯得不負責任，最嚴重的是沒有可提供檢驗『證據』……我們需要的是可評估和查證的報導，如果不是，那麼公眾評論的源頭便受到污染，誤導社會的判斷。」諸此都是戕害媒體的公信力。國際知名公關公司艾德曼(Edelman)曾於2006年10月調查，顯示台灣大眾傳播媒體只獲得1％的公眾信任，非但居亞洲各國之末，甚至不如網路媒體或部落格。2007年的「世界經濟論壇」亦不過為10％，顯示台灣媒體的信賴度極為偏低，值得吾人警惕省思。

新防會籲請媒體，注意對立院去年初審通過《兒少法》的規範，其中就有「不得描繪自殺」的罰則，盼以同理心遵守國際規範處理，慎重處理自殺新聞報導，避免產生社會負面效應，主動檢討改進。2009年全年統計這種新聞高達140則（屬明顯違反世界衛生組織規範者，至於不計其數的自殺案例，並未計算在內），2010年更高達271則，而今年元月未符國際規範的自殺報導為25則，二月為18則，三月則為20則，四月為24則，五月為35則，六月34則。值得吾人持續關注，以負起社會責任。

美國北卡大學新聞系教授邁爾(Philip Meyer)在「正在消失的報紙」(The Vanishing Newspaper)一書中，反覆告誡網路時代的報業生存關鍵，乃在尋回正統報業核心價值的「可信度」，即社會對報紙的信任度。在今天的此時此刻，更是值得媒體中人嚴肅面對省思，以尋求自律和改革之道！
 
●  附表一：
 
2011年六月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數 報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	中國招商新聞	備註參見附註說明
聯合報	38	0	0	4	0
中國時報	27	10	5	3	2
聯合晚報	16	0	0	0	0
蘋果日報	15	0	0	0	0
自由時報	14	0	0	0	0
合計	110	10	5	7	2

 
附註：一.未註明政府機構者，係指未符「預算法第六十二條之一條文」規定者；而置入性行銷者，則是將政府廣告性質改以新聞編寫方式表現，亦未符「預算法第六十二條之一條文」規定者。（例如6月6日「桃園河川中心動土」，聯合報在A11版註明「桃園縣政府廣編」。中國時報則在A5版採「新聞」編寫方式處理，就有「置入性行銷」之嫌。）兩者均以「置入性行銷」計算，視同「烏龍新聞」。
二．六月的中國廣告，係將「招商」廣告，及「中國招商新聞」（屬業務性質的「工商新聞」）一併計為「烏龍新聞」則數。
三.類此「置入性行銷」和「中國廣告」刊登行為，若能依法改正，將不再列入計算。
 
●「預算法增訂第六十二條之一條文」中華民國100年1月26日華總一義字第10000016621 號   基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。
 
 
●附表二：
 
 
2011年六月烏龍新聞統計表（附表2）

則數 報名	烏龍新聞則數	備  註 (有更正者)
中國時報	28（置入15、中國5）	4
聯合報	6（中國4）	0
蘋果日報	5	4
聯合晚報	1	0
自由時報	0	0
合計	40（置入15中國9）	8

 
 
●六月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告及中國招商新聞做置入計算），依序為：中國時報28則（含置入15則、中國5則、更正4則）、聯合報6則（中國4則）、蘋果日報5則（更正4則）、聯合晚報1則、自由時報則無。合計40則，刊「更正」者8則。
 
●六月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：中國時報10則（含自殺10則）、聯合報10則（含自殺10則）、蘋果日報9則（含自殺6則）、自由時報8則（含自殺8則）；合計37則（含自殺34則）。
 
 
新防會新聞觀察報告主持人：呂一銘（前國營台灣新生報發行人兼社長）
手機：0912270986