報紙爭食政府廣告大餅  首長不惜違規競相曝光

（台北訊）財團法人新聞公害防治基金會（新防會）昨日完成媒體觀察報告，指出十月的政府廣告刊登創下今年最高達251則（參見6月至10月「烏龍新聞紀實」），而部分廣告及中央和地方首長多未能遵守立法院三項決議，甚且不惜在廣告中曝光，增添濃厚的政治味，帶來社會負面觀感，政府和媒體都應注意改進，以維護起碼的公信力。

今年十個月以來，主要報紙幾乎天天都出現政府廣告（各類的座談會、專輯或專題、「複合型」置入性行銷，尚未計算在內），其中，七月全版或半版便達120則（六月為110則），八、九月分別增達145則、208則，十月更高達251則（參見附表一），其中以蘋果日報67則最多。同時，「複合型」的置入性行銷猶方興未艾，這是一種政、商、媒不同類型的組合，例如由媒體主辦，政府相關單位或廠商配合的業務性質活動，反之亦然，已使媒體淪為業務掛帥，幾失新聞編輯自主性。其結果，從『歌功頌德』演變為『政策辯護』，記者也成了『業配』（編務支援業務）人員，新聞品質自是每下愈況，令人憂心。

十月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告做置入計算，參見附表二），依序為：中國時報6則（含置入3則、中國3則）、聯合報6則（含置入1則、中國3則、更正1則）、蘋果日報3則（置入1則、更正2則）、聯合晚報2則（含置入2則）、自由時報1則（含中國1則）。合計18則，刊「更正」者3則。十月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報9則（含自殺6則）、中國時報5則（含自殺5則）、自由時報3則（含自殺3則）、聯合報1則（含自殺1則）；合計18則（含自殺15則）。

新防會觀察報告，是以自由時報、蘋果日報、聯合報、中國時報及聯合晚報等五家主要報紙，比較其新聞處理，大致以有無檢具消息來源、是否落實新聞查證、實質平衡報導與否、新聞編寫是否公正客觀真實，及有無善盡媒介責任，包括新聞倫理道德規範在內為觀察標尺。（至於未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等列入「烏龍紀實」部分，將視其刊登行為回歸新聞正確編寫規範，並合乎「預算法增訂第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。）

由於立法院在今年通過「預算法增訂第六十二條之一」（不得以置入性行銷方式執行政策宣傳預算）時，曾作成決議，即行政部門不論中央或地方政令宣導，應遵守三項原則：一、避免政府廣告強調個別首長；二、政府政策性文宣應標示為「廣告」；三、政府對政策宣導不得購置業配新聞及政治性的置入性行銷。但施行以來，效果不彰，反助漲媒體爭食廣告大餅，成了促銷政府廣告的法律工具，並使政府變成「大客戶」，在在影響媒體第四權的監督功能及自主性。

事實上，包括馬英九總統、吳揆在內的中央及地方政府首長廣告，僅八、九月便出現22次之多，十月亦不例外。以「2011台北世界設計大展 世界第一次 台北辦到了」的廣告照片為例，便以馬總統為主台北市長郝龍斌在旁，郝且簽名感謝全世界對台北市肯定及國際三大設計團體；再如「2017世界大學運動會主辦權 台北市 最接近的一次」，可以記者會或發新聞稿表達，然卻以一張郝龍斌與訪視委員會委員合照，表示爭取的決心，並不適當。又如「世界設計大展台北館吸睛開幕 郝龍斌：TAIPEI6大軟實力 爭取2016世界設計之都」，內容則突出行政院副院長陳冲、經濟部長施顏祥、郝龍斌等官員談話；另「2011台北世界設計大展 感謝百萬民眾支持」，廣告照片亦用馬英九和郝龍斌，郝且簽名「台北全力爭取2016世界設計之都」。且只要刊登類此的廣告，郝龍斌皆無役不與。其他如「彰化花YOUNG時代」、「國慶燈火在彰化」「100全運在彰化」或「南投 2011世界茶葉博覽會」等，則有樣學樣，相關的彰化縣長卓伯源、南投縣長李朝卿等等，亦復如此，顯然都須從首長本身遵法、守法，始克有濟。

新防會指出，政府廣告不應為廣告而廣告，或形同「公關」行為的廣告，像是舉辦形形色色包括放煙火、晚會、歌唱、路跑、爬山、自行車之類的活動等等；或為呼應選舉之類的廣告，例如有些政府廣告猶涉及「行政中立」問題，例如立委就曾在10月21日對馬總統競選連任的口號「黃金十年」，在媒體中刊登廣告提出質疑；而由捷安特承包的「轉動台灣」大型活動，預計12月31日上午，在全台各縣市及金馬外島十萬個集結點，號召百萬人騎自行車頭尾相接環繞台灣，其中中華電信還動員五千名員工參與，並可補休及獲贈儲值200元，更遭到民進黨質疑。足見類此廣告必須審慎查核，避免浪費民脂民膏，遭致社會批評。

換言之，媒體若未能充分監督和反映民意，卻千方百計爭取政府廣告經費，自易失去公信力；而政府若迷信廣告文宣，未能做好政績，強打個人形象，溝通民意的效果便適得其反。再者，政府的重要施政可採用記者會或發新聞稿，媒體亦一定會採訪報導，更不能拿廣告做宣導工具。最明顯的例子，莫如農委會十月在主要報紙輪番刊登半版大廣告，就是為「老農津貼」爭議辯護，強調「調漲316元，符合尊嚴的農民、效率的農業、公平的社會福利」（十月五日復在中國時報A9版「座談會專輯」全版討論「老農津貼加碼千元有待商榷」），結果十一月間政策大轉彎決改為提高「一千元」，無疑自打摑耳光，有損政府形象。

同時，審計部在十一月下旬曾查出第一波三十四件違反預算法規定的政府廣告案，其中有十五案，因沒有明確標示「廣告」二字，遭審計部認定違反預算法規定。而行政院主計處更邀集中央及地方單位研商，提醒各單位對相關政策行銷案，無論用什麼型態，都一律要標明「廣告」及辦理機關名稱，以免徒生困擾。

據新防會登錄，今年元月至十月部分報紙的「中國廣告」，合計為71則（一月1則、二月3則、三月5則、四月6則、五月9則、六月7則、7月7則、八月17則、九月9則、十月7則），加上去年六月底「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）簽訂後的中國廣告119則，累計高達190則。有關中國前來台灣招商文宣或招攬旅遊的違法廣告（甚或以「工商新聞」模式，變相作置入性行銷），始終停留在執法不嚴，或未能修改符合現況的兩岸相關法規，致使現有法令形同具文，部分報紙照刊不誤，造成不公平的競爭。復因利之所趨，部分媒體寧冒違法風險，依然我行我素。最受人議論的是，容易影響台灣媒體的獨立自主性，更無從得知新聞背後的政商利益，使「知的權利」明顯受到蒙蔽和戕害，完全有違新聞真實及自由透明化的基本法則。新防會曾在八月建議，與其任令中國廣告氾濫，不斷呈現負面效應，不如務實地研訂比照「政府廣告」模式納入規範，或克有濟。否則，非僅使現行兩岸相關法規形同具文，挫傷公權力，亦易使媒體恣意妄為，失去公信力，甚且造成國家安全的危機，使政府、媒體、人民三輸，實宜允執闕中，研訂符合兩岸實況及安全可行的法規解決。

新防會指出，鑒於此事攸關台灣媒體生態和多元自由言論，以及閱聽大眾「知的權利」，必須透明化，政府應邀集在野黨和民間媒改團體及學界共同商討和溝通，絕非行政院一紙命令即可改善，馬政府必須博采周諮，審慎將事，否則稍有疏失，後果嚴重，不可不慎！

美國「自由之家」就曾在2010年的報告指出，有中國台商購買媒體，根據買家的政治立場使媒體轉向支持兩岸政府，影響編輯政策的獨立性，促使編輯走向受老闆、廣告主的政治和商業利益左右，均使新聞自由受到質疑，連累台灣在國際上的觀感。目前鬧得沸沸揚揚的「旺中集團併購中嘉」案，備受社會關注，就是因為論從集中度的數量，或對言論多元化可能造成的影響，都已遠遠超過一個自由多元市場中可以容忍的極限。針對旺中寬頻公司申請併購十一家有線電視系統廠商，進軍有線電視台一案，國家通訊傳播委員會（NCC）曾在十月下旬召開一次公聽會，多所學校的五十四位學者更共同發起的「反媒體巨獸」連署活動，刻仍持續抗議之中。

受到各方矚目的「兒童及少年福利與權益保障法」，已於十一月十一日經立法院三讀修正通過，未來報紙若過度描述強制性交、猥褻、自殺、施用毒品、血腥、色情等腥羶色細節，將由報業同業公會先自行依自律規範處理；若違規報紙不改善，或不執行報業公會的處置，將由各地主管機關另邀報業公會、兒少團體及專家學者審議，可處3萬到15萬元罰鍰。台北市報業商業同業公會表示，公會的自律規範已有討論，但還沒完全定案，將與《蘋果》、《自由》、《聯合》、《中時》等四大報密切聯繫開會時間，盡速定案。內政部兒童局局長張秀鴛說，報業公會須先自行擬定自律規範和審議機制，未來民眾若檢舉某報過度描述色情等細節時，將由報業公會在3個月內依自律規範審議，並做出處分，例如登報道歉或更正等；若被處分的媒體不服，各地方主管機關就會邀集業者、兒少團體和學者組成審議委員會，依報業公會的自律規範再次審議，若被處分的媒體依然不執行，可罰3萬到15萬元，並可連續罰到改善為止。

另據新防會觀察，有關新聞違反倫理道德規範圖像，近年事例相當普遍，光是近兩年報紙編寫（2009年521則及2010年430則）的氾濫，已遭到社會嚴厲批評。顯然，媒體在新聞倫理道德規範方面，有加強自律必要。也就是說，犯罪案件的層出不窮，固無法與媒體有直接關連性，然有間接性的負面效應，此於社會犯罪心理學上，已有論述，無庸贅言；而媒體亦無法不報導犯罪新聞，但是可以平實處理得宜，類此不幸悲劇，毋須過於聳動、渲染。

新防會籲請媒體注意《兒少法》的規範中，就有「不得描繪自殺」的罰則，盼以同理心遵守國際規範處理，慎重處理自殺新聞報導，避免產生社會負面效應，主動檢討改進。2009年全年統計這種新聞高達140則（屬明顯違反世界衛生組織規範者，至於不計其數的自殺案例，並未計算在內），2010年更高達271則；而今年元月未符國際規範的自殺報導為25則，二月為18則，三月則為20則，四月為24則，五月為35則，六月34則，七月為19則，八月20則、九月20則、十月15則。值得吾人持續關注，以負起社會責任。

基於近年台灣發生一再震驚社會的自殺事件，讓人怵目驚心，專家學者亦一再強調媒體有“暗示、模倣、傳染”作用，必須審慎，而自殺事件的報導“越淡化越好”，因為越是報導得詳細、全面，造成傳染、效倣的可能性亦更大，這種“情緒傳染”，媒體難辭其咎。此絕非是在處理自殺新聞時，在旁邊打上自殺專線電話，或請珍惜生命等標語，只是逃避責任的掩耳盜鈴，實不可取。

由美國羅斯福夫人創辦的「自由之家」（Freedom House）曾發表《2007年新聞自由》報告，認為台灣享有東亞最自由的新聞媒體環境，排名全球第33，猶超越美國、日本，是新聞最自由的國家，更稱許台灣堅守司法獨立、經濟自由、媒體高度競爭、新聞工作人員很少遭受暴力、本地及外國記者都能自由採訪新聞，是「東亞地區最自由的國家」；但到了2011年5月初日公布《2011年新聞自由》的報告，卻指陳台灣的新聞自由度連續3年倒退，從2010年的第47名再退一步到2011年的48名，新聞自由亦連跌3年。素負盛名的英國「經濟學人資訊社」2010年12月公布今年的全球民主指數調查，台灣在167個國家中排名第36，比2008年的調查退步3名，並被歸類在「有缺陷的民主」一類。值得吾人警惕和努力改善。

新近崛起的「計算新聞」（Computational Journalism），刻正方興未艾，備受關注。這種利用進步的資訊科技，以幫助新聞界從一大堆文件資料中，發現值得報導的故事或線索，並設法連結不同的相關新聞或分析影片，來得到新聞等等，將對專題性的調查報導，是一大助益。目前美國頂尖的哥倫比亞大學新聞學院和西北大學新聞學院都已啟動和資訊科學專業合作的跨領域學程，同時，公益性組織也大量贊助一些利用資訊科技來幫助新聞發掘的創新計劃，讓電腦補新聞人力的不足，讓資訊科技來幫忙在浩瀚的資料中找出新聞事件，顯然值得國內新聞界借鏡和努力的。
 

●  附表一：
 
2011年十月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數 報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
蘋果日報	67	1	0	0
聯合報	52	0	1	3
中國時報	48	2	1	3
聯合晚報	48	1	1	0
自由時報	36	0	0	1
合計	251	3	3	7

 
 
 
附註：一.未註明政府機構者，係指未符「預算法第六十二條之一條文」規定者；而置入性行銷者，則是將政府廣告性質改以新聞編寫方式表現，亦未符「預算法第六十二條之一條文」規定者。（例如6月6日「桃園河川中心動土」，聯合報在A11版註明「桃園縣政府廣編」。中國時報則在A5版採「新聞」編寫方式處理，就有「置入性行銷」之嫌。）兩者均以「置入性行銷」計算，視同「烏龍新聞」。
二.未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等均列入「置入」計算
三.類此「置入性行銷」和「中國廣告」刊登行為，若依新聞正確編寫規範、「預算法第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。
 
 
 
●「預算法增訂第六十二條之一條文」中華民國100年1月26日華總一義字第10000016621 號   基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。
 
 
 
●  附表二：
 
 
 
2011年十月烏龍新聞統計表（附表2）

則數 報名	烏龍新聞則數	備  註 (有更正者)
中國時報	6 （置入3 中國3）	0
聯合報	6 （置入1 中國3）	1
蘋果日報	3 （置入1      ）	2
聯合晚報	2 （置入2      ）	0
自由時報	1（       中國1）	0
合計	18（置入7中國7）	3

 
十月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告做置入計算），依序為：中國時報6則（含置入3則、中國3則）、聯合報6則（含置入1則、中國3則、更正1則）、蘋果日報3則（置入1則、更正2則）、聯合晚報2則（含置入2則）、自由時報1則（含中國1則）。合計18則，刊「更正」者3則。十月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報9則（含自殺6則）、中國時報5則（含自殺5則）、自由時報3則（含自殺3則）、聯合報1則（含自殺1則）；合計18則（含自殺15則）。
 
 
 
 
新防會新聞觀察報告主持人：呂一銘（前國營台灣新生報發行人兼社長）
手機：0912270986