速建符合兒少法編寫規範   政府刊登廣告須嚴格把關

（台北訊）財團法人新聞公害防治基金會（新防會）昨日完成媒體觀察報告，指出，在十一月十一日立法院通過「兒童及少年福利與權益保障法」（簡稱「兒少法」）後，當月涉及違反類此規範的新聞便達66則（自殺40則），比上月的18則（自殺15則），多出數倍，顯然除速建立新聞自律的機制，亦須加強研擬相關新聞的編寫規範，以免觸法或遊走法律邊緣，造成媒體、司法、社會三輸。

此外，由於政府廣告刊登率過於頻繁，通常每月至少達一百二十則或二百五十則以上（參見附表一），亦有內容不值得刊登者，或為媒體公關性質的現象，甚或突顯機關首長形象，或被立委指涉與選舉有關者等等（參見六月至十一月「烏龍新聞紀實」），無異浪費公帑與有違行政中立規範，政府主計、審計單位理應嚴格把關，以維護政府和媒體的公信力。

十一月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告做置入計算），依序為（參見附表二）：中國時報13則（含置入5則、中國3則、更正1則）、聯合報8則（含中國7則）、蘋果日報5則（更正5則）、自由時報1則（含更正1則）、聯合晚報則無。合計27則，刊「更正」者7則。十一月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報24則（含自殺12則）、中國時報16則（含自殺8則）、自由時報15則（含自殺11則）、聯合報11則（含自殺9則）；合計66則（含自殺40則）。

新防會觀察報告，是以自由時報、蘋果日報、聯合報、中國時報及聯合晚報等五家主要報紙，比較其新聞處理，大致以有無檢具消息來源、是否落實新聞查證、實質平衡報導與否、新聞編寫是否公正客觀真實，及有無善盡媒介責任，包括新聞倫理道德規範在內為觀察標尺。（至於未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等列入「烏龍紀實」部分，將視其刊登行為回歸新聞正確編寫規範，並合乎「預算法增訂第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。）

爭議多年的「兒少法」終於塵埃落定，其中最受社會關注者，即第四十五條與新聞傳播相關的重要條文，例如新聞紙不得刊載有害兒童及少年身心健康之內容。（但引用司法機關或行政機關公開之文書而為適當之處理者，不在此限），若逾期不改善違規案件，最重可處15萬元罰鍰。主要包括：一、過度描述（繪）強制性交、猥褻、自殺、施用毒品等行為細節之文字或圖片。二、過度描述（繪）血腥、色情細節之文字或圖片。為認定前項內容，報業商業同業公會應訂定防止新聞紙刊載有害兒童及少年身心健康內容之自律規範及審議機制，報中央主管機關備查。新聞紙業者經舉發有違反第一項之情事者，報業商業同業公會應於三個月內，依據前項自律規範及審議機制處置。必要時，得延長一個月。

然則，徒法不足以自行，「兒少法」必須有相關配套措施及媒體自律，否則形同具文。光是近兩年，有關新聞違反倫理道德規範圖像（2009年521則及2010年430則）就相當氾濫，已遭到社會嚴厲批評。即以十一月主要報紙在此方面表現（包括自殺新聞在內），仍是依然故我，未見有何改善，謹舉箇中犖犖大者：例如「霧峰一名男子疑妻外遇 簽字離婚 打爆妻頭 仰藥自殺」，刊登現場遺體、血淋淋球棒照片，還有示意圖；再如「3毒蟲鐵鎚虐死男童」 刊登男童受虐示意圖及歷年虐童案例，用尖嘴鉗狠拔男童指甲慘不忍睹照片等，其兇殘殺人手法和過程，皆報導淋漓盡致，充滿血腥，易產生模仿效應及人倫悲劇；像殺妻後自殺的新聞事件，屬於家庭悲劇，並不值得大幅、詳盡的報導，有的還會殃及無辜家庭成員，遭人指指點點，使媒體成了加害者，乃是一種不道德的行為，須予節制、自律，俾符新聞倫理道德規範，像隨之不久亦發生：「疑有新歡高雄一名家暴男（計程車司機）殺前妻再自殘」（中國時報5日A8版頭題報導），堪為例證。

另如羶色腥新聞亦復如此，炒作新聞手法，屢見不鮮，例如「陳冠希遭舊愛斥變態 吃16歲學生妹 慾照橫流」、「陳冠希慾照女被奪初夜說辭反覆 泣訴拍2分鐘情色片」、「陳冠希遭淫照團掀行房祕辛 被爆滿腦淫念竟陽萎」等等，其與16歲嫩模謝芷蕙喇舌親熱多張照片，每報導一次，就再登一次。還有「PO男童玩口交影片 被捕男子說：好玩」、「色情App無法管 抖奶掀裙免費看輕易下載 十大團體痛批『傻眼』」、「暴力集團誘拐餵毒13歲少女當視訊脫衣女主播」，其視訊脫衣重覆放大刊登、「怪咖爸  摩鐵拍兒女相擁裸浴照PO網」等等，類此新聞主角都屬未成年少女或兒童，與公共利益無關，並不具什麼新聞價值，照片雖有經處理刊出，然仍依稀可見，已有違新聞倫理道德規範，易產生負面教育作用及影響。像「怪咖爸」新聞根本不值一提，卻找一些人批評，邊刊邊罵，作「主觀建構」式編寫，洵為欠當，無怪兒童局長張秀鴛要說「道德淪喪到了極點！」當亦為媒體的墮落！也就是說，犯罪案件的層出不窮，固無法與媒體有直接關連性，然有間接性的負面效應，此於社會犯罪心理學上，已有論述，無庸贅言；而媒體亦無法不報導犯罪新聞，但是可以平實處理得宜，毋須過於聳動、渲染。

新近通過的《兒少法》的規範中，就有「不得過度描述（繪）自殺」的罰則，盼媒體以同理心遵守國際規範處理（參見新防會「烏龍新聞紀實」備註欄），慎重處理自殺新聞報導，避免產生社會負面效應，主動檢討改進。像日本對於自殺新聞報導的規範與自律方式，係由媒體自組自律委員會，在報導自殺新聞時有一定的共識，只做中性的陳述和用字、不在標題寫出自殺方式、把自殺事件特殊化，避免一般化，並強調自殺行為的嚴重性。換言之，媒體提供民眾資訊，易影響社會大眾的態度、信念與行為，因此媒體在自殺防治也扮演一個很重要的角色，理應出於善意、同理心報導自殺新聞。

據新防會統計，2009年全年統計自殺新聞就高達140則（屬明顯違反世界衛生組織規範者，至於不計其數的自殺案例，並未計算在內），2010年更高達271則；而今年元月至十一月，已高達270則（元月25則，二月18則，三月20則，四月24則，五月35則，六月34則，七月19則，八月20則、九月20則、十月15則，十一月40則）。值得吾人持續關注，以負起社會責任。基於近年台灣發生一再震驚社會的自殺事件，讓人怵目驚心，專家學者亦一再強調媒體有“暗示、模倣、傳染”作用，必須審慎，而自殺事件的報導“越淡化越好”，因為越是報導得詳細、全面，造成傳染、效倣的可能性亦更大，這種“情緒傳染”，媒體難辭其咎。此絕非是在處理自殺新聞時，在旁邊打上自殺專線電話，或請珍惜生命等標語，只是逃避責任的掩耳盜鈴，實不可取。目前旗下有《蘋果日報》、《壹週刊》、壹電視等媒體的壹傳媒十一月一日宣布正式成立跨媒體倫理委員會，未來將定期開會討論壹傳媒旗下各家媒體是否符合新聞倫理和道德規範，並接受閱聽人及受訪者的申訴，期建立一個獨立、具公平性的新聞檢討平台，其後續發展，頗值得觀察。

自立法院今年初通過「預算法增訂第六十二條之一」（不得以置入性行銷方式執行政策宣傳預算），十一個月以來，主要報紙幾乎天天都出現全版或半版的政府廣告（各類的座談會、專輯或專題、「複合型」置入性行銷，尚未計算在內），其中，七月便達120則（六月為110則），八、九月分別增達145則、208則，到了十月、十一月復高達251則、220則（參見附表一），反使法規成了促銷政府廣告的工具，並使政府變成「大客戶」，在在影響媒體第四權的監督功能及自主性。再者，「複合型」的置入性行銷猶方興未艾（為政、商、媒不同類型的組合），例如由媒體主辦，政府相關單位或廠商配合的業務性質活動，反之亦然，已使媒體淪為業務掛帥，幾失新聞編輯自主性。其結果，從『歌功頌德』轉變為『政策辯護』，記者也成了『業配』（編務支援業務）人員，新聞品質自是每下愈況，令人憂心。換言之，媒體若未能充分監督和反映民意，卻千方百計爭取政府廣告經費，自易失去公信力；而政府若迷信廣告文宣，未能做好政績，強打個人形象，溝通民意的效果便適得其反。再者，政府的重要施政可採用記者會或發新聞稿，媒體亦一定會採訪報導，更不能拿廣告做宣導工具。而部分廣告內容不值得刊登者，或為媒體公關性質的現象，甚或突顯機關首長形象，或被立委指涉與選舉有關者等等，多未能遵守立法院三項決議，即一、避免政府廣告強調個別首長；二、政府政策性文宣應標示為「廣告」；三、政府對政策宣導不得購置業配新聞及政治性的置入性行銷，但施行以來，效果不彰，有些機關首長仍不惜在廣告中曝光，帶來社會負面觀感，政府和媒體都應注意改進。

事實上，包括馬英九總統、吳揆在內的中央及地方政府首長廣告，僅八、九月便出現22次之多，十月、十一月亦不例外。光是「2011台北世界設計大展」、爭取「2017世界大學運動會主辦權」，爭取「2016世界設計之都」等，從總統到部會首長及台北市政府郝龍斌等，便出現達十多次以上，還包括「青輔會號召百隊青年公益壯遊台灣 總獎金124萬」、「提倡節能減碳 中油辦徵文及漫畫賽」等機關首長，其他如「彰化美食文化節」、「嘉義市雞肉飯節」、「彰化花YOUNG時代」、「國慶燈火在彰化」「100全運在彰化」或「南投 2011世界茶葉博覽會」等，則有樣學樣，相關的彰化縣長卓伯源、嘉義市長黃敏惠、南投縣長李朝卿等等，亦復出現在廣告上，顯然機關首長須以身作則，遵法、守法，始克有濟。

審計部已於十一月下旬揪出第一波違反預算法規定的政府政策置入行銷案，共計三十四件，未來審查時將不同意核銷經費，相關經費進入決算時，也會予以剔除，經查違規政府單位包括新聞局、衛生署、國貿局與勞委會、客委會、農委會，及部分地方政府等，審計部認為任何以「廣編、企劃專題、廣編特輯」型態出現的政策行銷，都被認定是置入行銷、違反預算法規定，相關經費在辦理決算時都會被剔除，不得同意核銷。行政院主計處亦要求政策行銷，都要依法註明「廣告」。

政府廣告不應與選舉連結，以保持行政中立，乃民主政治的基本認知。例如十月間經濟部刊登「黃金十年」廣告，便遭到立委批行政不中立，而外交部、財政部、法務部等亦跟進以「黃金十年」為訴求的廣告，亦受到社會關注後停止。據民進黨統計，各部會在九月三十日至十月三十日刊登的半版報紙廣告，便高達一百四十九則，以經濟部刊登次數最高，達二十八則半版廣告，勞委會十九則，文建會十三則，衛生署十則。若以各報紙廣告最低牌價計算，馬政府各部會花費達四千五百三十萬元，這些錢可以讓一萬兩千五百名學童吃一學期的營養午餐，其中有無浪費公帑，在在須加檢討改進。又如民進黨立委在十一月下旬開記者會，出示建國百年活動之一的「轉動台灣向前行」百萬人騎乘自行車活動文件表示，中華電信不只將動員五千名員工參加，公司內部文件更出現「五都造勢活動」字樣，允諾參加員工除可補休四小時外，還可獲贈員工儲值卡二百元，並可多領二百元膳食費，這項活動掛名由文建會、體委會主辦，建國百年基金會協辦，十二月三十一日舉行。中華電信總經理張曉東澄清，中華電信是該活動負責GPS定位服務的下包商，才將活動納入員工環境教育，針對員工較多的五都地區，設大型電信寶寶為中華電信造勢，跟選舉無關，而因活動適逢周休假日，才予參加員工四小時補休與兩百元儲值卡，但是仍不無瓜田李下之嫌，足見類此廣告必須審慎查核，避免浪費民脂民膏，遭致社會批評。

據新防會登錄，今年元月至十一月部分報紙的「中國廣告」，合計為78則（一月1則、二月3則、三月5則、四月6則、五月9則、六月7則、7月7則、八月17則、九月9則、十月7則、十一月7則），加上去年六月底「兩岸經濟合作架構協議」（ECFA）簽訂後的中國廣告119則，累計高達197則。有關中國前來台灣招商文宣或招攬旅遊的違法廣告（甚或以「工商新聞」模式，變相作置入性行銷），始終停留在執法不嚴，或未能修改符合現況的兩岸相關法規，致使現有法令形同具文，部分報紙照刊不誤，造成不公平的競爭。復因利之所趨，部分媒體寧冒違法風險，依然我行我素。最受人議論的是，容易影響台灣媒體的獨立自主性，更無從得知新聞背後的政商利益，使「知的權利」明顯受到蒙蔽和戕害，完全有違新聞真實及自由透明化的基本法則。新防會曾在八月建議，與其任令中國廣告氾濫，不斷呈現負面效應，不如務實地研訂比照「政府廣告」模式納入規範，或克有濟。否則，非僅使現行兩岸相關法規形同具文，挫傷公權力，亦易使媒體恣意妄為，失去公信力，甚且造成國家安全的危機，使政府、媒體、人民三輸，實宜允執闕中，研訂符合兩岸實況及安全可行的法規解決。

新防會指出，據聞行政院將於今年底前作出「中國廣告」的適切修訂，唯因此事攸關台灣媒體生態和多元自由言論，以及閱聽大眾「知的權利」，必須透明化，，絕非行政院一紙命令可改善，政府理應邀集在野黨和民間媒改、公民團體及學界共同商討和溝通，否則稍有疏失，後果嚴重，不可不慎！

其實由政府、業者與公民社會三方共管(co-regulation)的模式，為今天處理媒體傳播問題的有效方法，已非行政機關或媒體可獨力為之。譬如經由法律制訂的途徑，可責成新聞業者成立自律組織（「兒少法」即是），訂定自律公約，若業者有違反自律公約之虞，則由公民參與機制進行審核與判斷，結果作為主管機關裁罰（廣電媒體的換照）依據。而此「共管」的設計，可導引業者集體自律，避免不當行政裁量，同時強化公民參與的空間，俾使傳播媒體的管制能服膺公民需求。況且參與是民主政治的重要精神，媒體是人民參與公共事務的重要仲介，媒體本身亦應是公民參與的對象，為市場機制運作的一個管道。因此，在傳播管制上應要求媒介經營之資訊公開，接受公民監督，公民亦應在媒介經營過程中，對於媒介內容有合法諮詢之地位，使國家傳播政策的制定及執行過程中，得有公民參與空間，包括傳播管制相關資訊要公開透明、重大政策應召開公聽會聽取民意，更積極的做法，是公民代表能參與傳播內容、廣電執照核發，以及消費者權益相關事項的諮詢委員會與審查委員會。像鬧得沸沸揚揚的「旺中集團併購中嘉」案，備受社會關切，就是因為從言論集中度的數量，或對言論多元化可能造成的影響，都已遠遠超過一個自由多元市場中可以容忍的極限，遭致多所學校的五十四位學者共同發起的「反媒體巨獸」連署活動，刻仍持續抗議之中。顯見擴大公民參與，始能尋求公平合理的途徑，才能真正解決問題，否則將是沒完沒了。

美國「自由之家」曾在2010年的報告指出，有中國台商購買媒體，根據買家的政治立場使媒體轉向支持兩岸政府，影響編輯政策的獨立性，促使編輯走向受老闆、廣告主的政治和商業利益左右，均使新聞自由受到質疑，連累台灣在國際上的觀感。同時「自由之家」（Freedom House）亦曾發表《2007年新聞自由》報告，認為台灣享有東亞最自由的新聞媒體環境，排名全球第33，猶超越美國、日本，是新聞最自由的國家，更稱許台灣堅守司法獨立、經濟自由、媒體高度競爭、新聞工作人員很少遭受暴力、本地及外國記者都能自由採訪新聞，是「東亞地區最自由的國家」；但到了2011年5月初日公布《2011年新聞自由》的報告，卻指陳台灣的新聞自由度連續3年倒退，從2010年的第47名再退一步到2011年的48名，新聞自由亦連跌3年。素負盛名的英國「經濟學人資訊社」2010年12月公布今年的全球民主指數調查，台灣在167個國家中排名第36，比2008年的調查退步3名，並被歸類在「有缺陷的民主」一類，在在值得吾人警惕和努力改善。

今天台灣的報業唯有遵循「公共利益」的最高原則，善盡社會責任，並能堅守新聞專業的核心價值，不作政府黨派的政治工具，更不作財團牟利的工具，一本新聞專業行事，始能適切維護公眾權益，不致公器私用；而為使新聞自由得以保障。尤須本於自律精神，堅守新聞專業自主權，才能贏得社會信任和尊敬。
 
 
●  附表一：
 
2011年十一月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數 報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
聯合報	57	0	0	7
聯合晚報	48	0	0	0
蘋果日報	43	2	0	0
中國時報	42	3	2	0
自由時報	30	0	0	0
合計	220	3	2	7

 
 
2011年十月置入性行銷類別統計表（附表1）

則數 報名	註明政府機構者	未註明政府機構者	置入性行銷	中國廣告	備註參見附註說明
蘋果日報	67	1	0	0
聯合報	52	0	1	3
中國時報	48	2	1	3
聯合晚報	48	1	1	0
自由時報	36	0	0	1
合計	251	3	3	7

 
附註：一.未註明政府機構者，係指未符「預算法第六十二條之一條文」規定者；而置入性行銷者，則是將政府廣告性質改以新聞編寫方式表現，亦未符「預算法第六十二條之一條文」規定者。（例如6月6日「桃園河川中心動土」，聯合報在A11版註明「桃園縣政府廣編」。中國時報則在A5版採「新聞」編寫方式處理，就有「置入性行銷」之嫌。）兩者均以「置入性行銷」計算，視同「烏龍新聞」。
二.未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告等均列入「置入」計算
三.類此「置入性行銷」和「中國廣告」刊登行為，若依新聞正確編寫規範、「預算法第六十二條之一條文」規定及符合兩岸相關法規後，將不再列入計算。
●「預算法增訂第六十二條之一條文」中華民國100年1月26日華總一義字第10000016621 號   基於行政中立、維護新聞自由及人民權益，政府各機關暨公營事業、政府捐助基金百分之五十以上成立之財團法人及政府轉投資資本百分之五十以上事業，編列預算辦理政策宣導，應明確標示其為廣告且揭示辦理或贊助機關、單位名稱，並不得以置入性行銷方式進行。
 
 
●  附表二：
 
2011年十一月烏龍新聞統計表（附表2）

則數 報名	烏龍新聞則數	備  註 (有更正者)
中國時報	13（置入5 中國3）	1
聯合報	8 （      中國7）	0
蘋果日報	5	5
自由時報	1	1
聯合晚報	0	0
合計	27（置入5中國10）	7

 
十一月各主要報紙的「烏龍新聞」評比（含未註明政府機構、置入性新聞、中國廣告做置入計算），依序為：中國時報13則（含置入5則、中國3則、更正1則）、聯合報8則（含中國7則）、蘋果日報5則（更正5則）、自由時報1則（含更正1則）、聯合晚報則無。合計27則，刊「更正」者7則。十一月違反新聞倫理道德規範的示意圖和照片，依序為：蘋果日報24則（含自殺12則）、中國時報16則（含自殺8則）、自由時報15則（含自殺11則）、聯合報11則（含自殺9則）；合計66則（含自殺40則）。
 
新防會新聞觀察報告主持人：呂一銘（前國營台灣新生報發行人兼社長）
手機：0912270986